Introduction
현재 임업 및 산촌 공간의 개발과 정비는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, ‘국토계획법’), 산림과 관련하여「산림기본법」, 산촌 및 임업과 관련해서는「임업 및 산촌진흥촉진에 관한 법(이하, ‘임업진흥법’)」 등 다양한 법률적 근거를 바탕으로 시행되고 있다. 국토계획법의 경우 도시와 농촌 지역을 포괄하는 전 국토의 합리적 계획을 통한 질서 있는 개발 및 정비를 유도하고 있으나, 산촌 지역의 특성을 제대로 반영하지 못한 채 산촌 공간에 대하여 도시계획 수법을 확대‧적용함으로써 여러 연구 때문에 농산촌 지역개발의 법·제도개선의 필요성이 지속적으로 제기되고 있다. (Song, 2003; Lee, 2011; Seong et al., 2011; Lee and Kim, 2016) 산림면적은 `15년 말 기준으로 6,335 ha 국토의 63.2%를 차지하고 있으며, 이 중 사유림은 4,250 ha로 67.1%를 차지하고 있어, 국토의 43.6%를 차지하고 있는 산촌 중 약 80%는 인구소멸지역으로 국가균형발전과 산촌보전을 위한 체계적인 지원정책 마련이 시급한 실정이다.1) 또한 임가소득은 `18년 기준 3,648만원/가구당으로 농가 대비 86.7%, 어가 대비 70.4% 수준으로 열악한 임업경영여건에 머물러 있다.
법제도적인 측면에서 산림기본법, 산림보호법, 임업과 산촌진흥촉진법 등 현행 관련 법령 등은 공간적인 접근보다는 임업진흥과 산림관리 및 보호에 중심을 두고 있어 체계적인 공간개발을 통한 산촌의 정주여건개선, 산림융복합 산업육성 등에는 한계가 있다. 최근 들어, 타 부처(국토부)의 정책사업의 경우, 공간개발과 더불어 지역산업과 사회유지, 녹색치유(green care) 등 정책사업의 포트폴리오를 다각화하고 있고, 이러한 정책 및 사업 등이 명확한 법적 체계를 내에서 이루어져야 한다는 점에서 산림융복합사업을 명확하게 지원할 수 있는 법적 근거 기반의 마련은 시급한 것이 현실이다. 예를 들면, 행정안전부 경우 「접경지역 지원 특별법」, 국토교통부2)의 경우 「지역 개발 및 지원에 관한 법」, 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 법」등을 제정·운영을 통해 지역개발사업의 근거 법률을 명확히 하고 있다. 특히 농산업과 관련해서는 「농촌 융복합산업육성 및 지원에 관한 법률(`15.6)」(이하, ‘농촌융합산업법’)을 별도로 제정해 운영 중이다. 산촌 지역의 경우, 「산림기본법」, 「농어업인삶의질법」, 「임업진흥법」 등을 근거 법률로 규정하고 있으나, 산림 융복합사업과 연계성 결여, 법률 상호 간의 관계가 명확하게 정립되지 않아 효율적인 지원에 한계가 있다. 특히, 최근에 산림 융복합 경영 등 산촌개발과 관련된 포트폴리오가 다각화하고 있다는 점에서 산림 융복합경영을 체계적으로 지원할 수 있는 근거법의 마련이 시급하다고 할 것이다.
본 연구는 앞서 언급한 현실과 내용 등을 바탕으로 산림 융복합 및 산촌 지역의 통합적 개발사업과 관련 법체계의 현황과 법률적 특성, 지원한계 등을 분석하고, 다음으로 법률개편의 필요성과 현장조사 등을 통해 산림 융복합 제도개편 당위성을 제시함과 동시에 분석 결과를 토대로 산림 융복합 법제도 개편방안의 목적으로 신규법률의 법률상의 체계와 내용적 범위를 정립하여 제시하고자 한다.
Materials and Methods
산촌지역개발 및 산림비즈니스의 외연적 범위 확장
산촌지역개발과 임업은 산촌지역주민과 지역공동체 등을 대상으로 임업생산기반, 주거환경개선, 문화복지, 경관, 소득증대, 역량강화 등 다양한 분야에서 진행되고 있다. 제2차 산촌진흥기본계획(`18 - `27)의 내용을 살펴보면, 지역주민 참여, 임업, 산촌 6차산업화지원, 중간지원조직의 지원, 리더양성 등 농촌지역개발사업과 유사한 패러다임으로 전환되고 있는 것을 확인할 수 있다. 농촌 정책의 패러다임도 농산물 생산위주, 지역주민숙원사업 해소 등에서 농업과 지역자원의 다원적 가치증진, 농산업 융복합화, 치유, 문화복지 등 다각화 되고 있는 상황이지만 이를 체계적으로 지원할 수 있는 근거법의 필요성이 지속적으로 언급되고 있다. 통합적 산촌지역개발과 산림융복합도 임업뿐만 아니라 다양한 경제활동, 주거, 환경, 인프라, 교육, 교통, 사회복지, 소득 증대 등 다양한 분야가 결속된 특성을 지니며 한 가지 집중적인 정책투입만으로는 달성될 수 없는 시스템적인 특성이 있다.
산림융복합은 내용적 확장, 부문적 접근(sectoral approach)에서 지역적 접근(territorial approach)로 변화하고 있는 시점에서 위와 같은 변화를 보다 효율적으로 수용하고 지원할 수 있는 토대가 되는 근거법, 절차법 및 시행법 마련을 통해 통합적 산촌지역개발의 내생적 발전을 도모할 필요하다.
이에 따라, 산림비즈니스의 범위는 목재생산, 임산물 생산단계에서 벗어나 산림의 다원적 기능과 국민복지, 산림서비스, 국토보전 등 다원적 기능을 수행하는 산업 범위로 확대가 필요하며, 산림 융복합 비즈니스의 범위는 단순 임산물생산, 목재생산 범위에서 광역적인 개념의 영역으로 접근이 필요하다. 공간적 범위에서도 산촌, 산림지역에서 확대된 범위로 배후 산촌, 농어촌, 거점읍면, 소도시까지 확대하여야 할 필요가 있다. 예를 들면, 임업자원과 연계한 임산물 가공품을 임업의 2, 3차 산물로 확대할 필요가 있는데, 닥나무를 가공한 한지, 임산물을 먹여 키운 축산물, 임산물을 퇴비로 활용한 농산물, 산촌에서 가공한 황태 등을 산림산업의 유형을 세분하게 구분할 필요가 있다(Fig. 1).
산림 및 산촌 관련 법률 현황과 법 개편을 위한 F.G.I (focus group interview)
산촌과 관련해서 최상위법은 「대한민국 헌법」으로, 「대한민국 헌법」제123조제1항에서는 “국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌 종합개발과 그 지원 등 필요한 계획을 수립 시행하여야 한다.”라고 규정하고 있다(Choi et al., 2007). 하지만 산림, 산지에 대한 구체적인 문구는 포함되어 있지 않다. Fig. 2에서 보듯이 우리나라에서 시행되고 있는 농산어촌 관련 법률은 「헌법」, 「국토기본법」, 「국토계획법」, 「국가균형발전특별법」(이하, ‘국가균형발전법’)부터 「농업식품기본법」, 「농어촌정비법」, 「농촌융복합산업육성및지원에관한법률(15.6)」(이하, ‘농촌융합산업법’)까지 다양한 법률이 상호 연계되어 법률체계를 구성하고 있고, 산촌지역은 산촌, 산지, 산림, 임업 등으로 크게 4개 분야로 구분되어 있다.
산촌지역은 산림기본법을 근거법령을 산촌과 임업은「임업 및 산촌진흥에 관한 법률(약칭 “임업진흥법”)」, 산지 분야는 「산리관리법」, 「산지보호법」, 산림은 「산림기본법」 「산림문화휴양에 관한법(약칭 “산림휴양법”)」, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한법 (약칭 “산림자원법”)」, 「산림복지진흥에 관한법 (약칭 “산림복지법”)」등의 법률들이 운영되고 있다. 위와 같이 산촌지역을 대상으로 산지, 산촌, 임업, 산림 등 구분하여 개별법과 지원체계가 운영되고 있지만, 산림 융복합 등에 대한 내용을 명확히 규정하고 있는 법률은 현재 부재하다. 산림융복합과 관련성이 높은 「임업진흥법」의 경우에도 임업구조개선, 산촌지역 진흥 등을 주 내용으로 하고 있고, 법10조(임산물의 가공업의 지원 등)의 내용에서는 임산물 가공업자의 가공시설자금 지원으로 한정하고 있어, 체계적인 산림 융복합화를 지원하기 위한 법으로는 한계가 있다.
산림 및 산촌 관련 법률 현황을 바탕으로 이와 관련한 제도 개편의 필요성에 따라, 산림융복합관련 법체계의 타당성을 도출하기 위하여 본 연구에서는 인터뷰 조사(focus group interview, FGI)를 별도로 실시하였다. FGI는 2017년 8월, 9월, 강원 지역을 대상으로 진행하였다. 평창군의 주민 및 공무원 등을 대상으로 농촌지역개발의 애로사항 및 현행 법제도의 문제점과 개선대책 등을 조사하였다.
Results and Discussion
산촌지역의 경영실태 및 문제점
산림의 소유구조를 보면 국유림 25.5%, 공유림 7.4%, 사유림 67.1%이며, 사유림의 ha당 평균 임목축적은 138.3 m2으로 국유림, 공유림에 비해 낮고, 산림소유규모에 있어서도 1 ha 미만이 66.3%를 차지하고 있으며, 부재 산주들의 면적이 늘어나고 있어 지자체 등에서 산림산업을 추진하면서 산주 동의 등을 취득하기 어려운 문제가 나타나고 있다. 연도별 임야면적 변화도 2004년 65.1%에서 2017년 현재 63%로 감소하였다. 국내총생산(GDP: 17,303천억원) 대비 임업은 0.6%인 91,240억 원 수준에 불과하지만, 우리나라는 OECD 국가 중 핀란드 (72.9%), 스웨덴(68.7%), 일본(98.5%) 다음으로 4번째로 임야면적비율이 높다. 2017년 농림어업조사결과에 따르면, 임가3)수는 약 8천 호로(농가 1,042천 호), 임가인구는 195천 명으로 농가의 8%로, 산촌지역 전체인구 13.6% 수준이다. 이는 산촌지역의 산업형태가 임업뿐만 아니라 다양한 형태가 있다는 것을 의미한다. 경영형태별로 보면, 재배임업 7천 가구(전체 90.4%) 비재배임업 4천 가구(전체 임가 5%), 비재배 및 재배임업 4천 가구(전체 임가 4.9%) 수준이며, 주요 재배품목별로는 떫은 감 재배가구는 24천 가구(30.3%)로 가장 많고, 다음으로 산나물 22천 가구(27.4%), 약용작물 16천 가구(19.3%), 밤 12천 가구(14.6%) 순이다.
2016년 기준 임가의 임업 총수입은 2,121만원으로 농가소득(3,719만원)의 57% 수준이며, 전국 공동체 생산조직(18,476개)과 비교해 볼 때, 산촌지역은 2,494개로 13.5%이다. 2017년 농림어업조사의 임산물 판매유통경로를 보면, 소비자 직거래 35%, 농협 16%, 수집상이 15% 순으로 특히, 가공업체의 3% 수준으로 2, 3차 후방산업 등과의 연계성이 낮은 것을 볼 수 있다. 산촌생태마을, 사후관리, 산촌의 6차 산업화 등 개별적인 정책사업을 추진하고 있으나, 산촌정책의 큰 틀에서의 전략이 부재하고 종합적이고 체계적인 산촌정책사업을 발굴, 실행하기 위한 추진체계가 열악하다. 또한 인구비율이 낮은 산촌에 대한 지자체의 관심 저하 및 농업농촌에 편중된 예산지원으로 인해 산촌의 특성을 고려한 특색있는 사업 추진이 곤란한 것이 현실이다. 임가인구는 2015년 210천명 수준으로 2005년과 비교해 볼 때 17.9% 감소하였고, 이 중 전업임가는 9,4%에 불과하다. 대부분이 겸업임가(90.6%)이며, 최근 들어 임가 인구감소, 지역고령화 등은 향후 산림경영 실현의 위협요인으로 통계청(2016년) 자료를 통한 임가 경영주의 연령분포를 보면 50대 27%, 60대 33.3%, 70대 이상 30.1%를 보인다.
산림 융복합 관련 정책 및 사업 현황
산림정책사업의 내용을 파악하기 위하여 농림사업 시행지침서와 산림청 2019년 주요업무 세부추진계획을 참고하여 분석하였다. Table 1에서 보듯이 농림축산식품부의 정책사업은 「산림기본법」, 「임업진흥법」, 「산림자원법」 등에 근거를 두고 정책 사업을 추진하고 있고, 산림청 개별사업의 경우, 근거법의 내용을 파악할 수는 없었지만, 사업별 특성이 대부분이 기존 개별법에 포함되어 있는 법령내용에 포함된다는 점에서 개별법의 근거를 두고 추진되고 있다고 할 수 있다.
산림 융복합 법제의 내용적 특성
산촌융복합 관련 직·간접적인 법률을 추출하기 위해 법제처 국가법령정보센터의 법분야별 검색을 통해 관련 법률(8개)과 관련 법률조항을 Table 2와 같이 분석하였다.
4개 법분야, 8개 법률을 공간적인 역할과 법률에서 담고 있는 지원내용을 참고하여 재분류해 보면, 공간적인 측면에서 전 국토를 대상으로 하는 법률의 경우는 「국토계획법」, 「국가균형발전법」등으로 분류가 되고, 산촌지역은 「산림기본법」,「임업진흥법」,「산지관리법」,「산림보호법」,「산림복지법」,「산림휴양법」으로 구분되어 있다. 내용적 측면은 계획수립과 사업시행 두 가지 측면을 구분해 보면, 「국토계획법」, 「국가균형발전특별법」, 「산림기본법」은 계획수립의 근거 법률, 「임업진흥법」, 「산림복지법」, 「산림휴양법」은 사업시행근거법, 「산림보호법」, 「산지관리법」 은 규제를 위한 절차법으로 규정되어질 수 있을 것이다.
위의 내용을 종합해 보면, 다양한 산림 정책(사업)들이 법률 상호 간의 연계성을 통한 통합적 산촌개발 및 임업정책 등을 효율적으로 지원한다고 분석할 수 있겠지만, 다른 한편으로는 상·하위 법률간 중복, 복잡한 법률체계의 구성과 운영으로 산촌지역주민과 정책을 수행하는 참여주체의 혼선을 초래할 수 있다는 단점도 존재한다. 이는 결국에는 상향식 주민참여 방식을 통한 통합적 산촌지역개발 및 산림융복합을 통한 지역활성화, 효율적 예산 집행, 성과평가, 자립화 등을 목표로 하는 정부정책 추진에 걸림돌이 될 수도 있는 것이다. 산림 융복합 정책은 자원발굴, 기획 및 계획수립, 사업시행, 운영관리, 주민참여 등 산림 융복합 정책과 개발 사업들도 근거 법률에 의해 구체화되는 것이고 효율적으로 운영될 수 있는 것이므로 산림 융복합 근거법령 마련은 산촌지역 활성화를 위한 필수요소라고 할 수 있다.
산촌지역 관련 법률의 내용적 특성
산촌지역 관련 법률들의 내용적 특성과 지원내용을 파악하기 위해 관련 법률의 지원내용을 17개 규정 항목을 기준으로 분석하였다.
① 정책지원 근거 법률인 「국토계획법」, 「산림기본법」은 기본계획수립, 사업구역(산촌진흥구역)의 지정 및 운영, 임업육성내용을 주로 다루고 있었다.
② 사업시행 절차법이라고 할 수 있는 「임업진흥법」은 계획수립, 사업구역(임업진흥권역)의 지정·운영, 행위 제한, 인력양성, 행위제한, 재정지원 등 사업시행을 위한 내용을 담고 있었다.
③ 산지의 보호 및 관리를 위한 「산지보호법」, 「산지관리법」은 사업구역(산림보호구역), 용도지구(보전산지 등), 행위제한, 수수료 등의 규제와 관련된 내용을 담고 있었다.
④ 복지 및 휴양과 관련된 「산지복지법」, 「산지휴양법」의 경우에는 계획수립, 사업지구(산림복지단지), 위원회 운영 등을 주요 내용으로 구성되어 있다.
최근 타 부처의 유사 법령인 「지역개발지원법」, 「농촌융합산업법」의 경우, 사업계획 및 시행, 규제뿐만 아니라, 이를 체계적으로 지원할 수 있는 지원기구지원, 인력양성, 재정지원 등의 관련 지원정책 분야도 포괄적으로 포함하고 있다는 점(Park et al., 2019)과 비교해 볼 때 산림 관련 법제의 경우, 산촌지역개발 및 산림융복합을 체계적으로 지원할 수 있는 법률은 없는 것으로 판단된다. 산촌지역개발 및 산림 융복합 정책 등이 「주민참여·자원 발굴→계획수립→시행→평가→자립화」 등 선(先)계획 후(後)시행의 개념과 주민참여를 전제로 하는 상향식 지역개발을 목적으로 전환되고 있지만, 관련 법제들은 근거 법률, 절차법, 지원법률 등으로 분산되어 있어, 일선 현장에서 복합적으로 수행되는 산림 융복합 정책 및 사업 추진을 위해서는 앞서 언급한 관련 법령을 숙지하고 해석해야 하는 등의 애로가 발생할 수밖에 없다. 특히, 각 법령에서 제시하는 내용 등이 상충함에 따라 법령의 적용 기준이 주관적인 경향에 따라 상의할 수 있다는 단점도 있다. 한 가지 예로써, 산림기본법의 산촌진흥지역, 산촌진흥시책수립을 규명하고 있지만, 임업진흥을 위한 진흥권역의 설정 및 산촌개발사업계획수립 및 지원 등은 임업진흥법에서 규정하고 있다. 통합적 지역개발이라는 측면에서는 지역개발과 지역산업은 체계적으로 연계되어 지역활성화에 이바지함에도 불구하고 각각 개별법에서 규정하고 있는 것이 현실이다.
이와 같은 문제점의 보완대책의 하나로 법률의 분법화를 찾아볼 수 있는데, 농업분야에서 「농촌융합산업법」과「도농교류법」등이 대표적인 사례라고 할 수 있을 것이다. 「농어촌정비법」 제5장(농어촌산업 육성ㆍ지원)은 제72조(농어촌산업 육성 기본계획의 수립), 제73조(농어촌산업 육성 시행계획의 수립), 제74조(농어촌산업 육성 지원기구의 지정), 평가(제76조)로 구성되어 농산업을 지원할 수 있는 체계를 갖추고 있었지만, 농촌융복합산업을 보다 체계적으로 육성 지원하기에는 한계가 있다는 점(MAFRA, 2013)에서 별도법으로 「농촌융합산업법」을 2015년에 제정하였다. 이외 농업 분야의 분법의 사례로써는「축산법」을 「축산법」과 「말산업육성법」으로 분법하여 별도 법률로 제정한 사례를 참조할 수 있을 것이다. 도시개발 분야에서 신규정책 사업을 추진을 위한 신규법률 제정사례도 찾아볼 수 있다. 국토교통부는 신규 정책사업인 도시재생사업 등의 추진근거 마련을 위해 「도시재생활성화및지원에관한특별법(2013년 제정)」, 「지역개발지원법(2015년)」을 제정하였다. 산촌지역의 경우, 「산림기본법」과 「임업진흥법」정책사업 시행을 위한 근간을 유지해 오고 있지만, 내용적 측면에서 시대적인 변화와 흐름에 소극적인 대응을 하고 있다고 할 수 있다.
산림 융복합 분야 현행 법률의 한계와 관련 지역·지구 양산에 따른 문제점
산촌지역개발과 가장 밀접한 관련 있는 지역개발정책인 생활환경정비의 경우, 「농업식품기본법」 제54조(농촌주민의 복지증진), 「농어업인삶의질법」제5장(농어촌지역개발), 「농어촌정비법」 제4장(농어촌생활환경정비), 「산림기본법」 제7조 임업의 진흥, 제8조 산촌의 진흥, 「임업진흥법」 제5장 산촌의 진흥 등이 관련되어 있다. 한 분야에 여러 개의 법률에서 중복적으로 규정하고 있는 것 자체는 법률내용의 중첩적 보장이라는 측면에서 순기능도 있겠지만, 법률 간의 충돌문제가 발생할 수밖에 없고, 또한 사업의 근거와 절차가 서로 다른 법에서 규정되다 보면 사업의 통일적이고 체계적인 시행이라는 측면에서는 역기능이 발생할 수밖에 없는 구조이다.
단편적인 사례로써, 일반농산어촌개발의 중심지 활성화사업 경우, 부처(행정안전부, 국토교통부) 간의 지역개발사업 추진을 위한 의견대립이 지속적으로 논의되고 있다. 현장에서는 도·시군 관리 기본계획 변경, 인·허가권자 협의, 용지매수 등으로 사업 지연 문제가 지속적으로 발생하고 있는 것이 현실이다. 따라서 산림융복합정책의 체계적이고 통합적인 계획수립 및 시행, 자립화, 관리운영, 역량강화 등을 위해서는 근거법, 절차법을 동시에 규정할 수 있는 통합적 법률 마련과 동시에 관계 법률 개정이 필요한 것이다.
국토계획법은 종전의 국토이용관리법과 도시계획법을 통합·정비한 통합법으로서 비도시지역에도 도시계획기법을 도입하여 종합적, 계획적으로 국토를 관리하기 위한 것이다. 국토계획법에 의하면, 용도지역은 도시, 관리, 농림, 자연환경보전지역 4개 용도지역으로 구성되어 있고, 용도지역을 공간의 기능 강화 등을 위해 용도지구로 지정하도록 규정하고 있다. 국토계획법은 토지에 대한 중복규제를 최소화하기 위해 지자체장(시장·군수)은 조례에 의해 필요한 지역, 지구, 구역 등을 도·시·군 관리계획으로 결정할 수 있도록 하고 있다.
그러나 산촌지역은 도시와는 달리 생활공간, 생산공간, 나아가 자연공간이 누적적, 중첩적인 특성을 보이는 지역으로 단일 기능을 수행하는 토지의 용도분화 달성에 집착할 경우 오히려 본래 기능의 발휘에 저해 요인으로 작용할 우려가 있다. 이러한 내용은 Table 3에서 나타나듯이 다양한 산촌지역개발 관련 지역·지구의 관련 법률로 규정하고 있는 부분에서도 찾아볼 수 있다. 본래 개발 목적 달성과 성과도출이라는 최적 시스템을 지원하는 장점도 있는 반면에, 상호 중첩된 지역과 지구의 지정 등으로 적극적인 산촌지역개발이 제한된다는 단점도 있을 수 있다. 한 예로「농어촌정비법」 제7장(마을정비구역), 「산림기본법」제28조(산촌진흥지역), 「임업진흥법」제19조(임업진흥권역) 세 법령 모두 산촌지역 활성화라는 측면에서 유사한 정비구역, 권역을 별개의 법률에서 규정하고 있는 것을 찾아볼 수 있다.
하나의 많은 지역, 지구가 중복적으로 지정된 것은 지정에 대한 기준과 통제장치에 대한 통일된 기준 없이 개별법령에서 정책적 필요성에 따라 수시로 지정하여 초래된 결과라고 할 수 있다. 지역 또는 지구를 의미가 없는 곳을 지정할 경우, 많은 행정적인 낭비와 지역주민들에게 많은 행동의 제약과 재산상의 손해를 발생시키고 있다.
통합적 산림융복합의 내실 있는 수행을 위해서는 현재의 산촌지역개발과 관련해서 규정하고 있는 다양한 지역 지구를 통합하여 하나의 산촌계획제도로 규정할 필요가 있을 것이다. 이렇게 하기 위해서 “산촌지역계획 →산촌지역계획관리구역→산촌개발사업지구(가칭)→산촌계획시설”로 연계되는 산촌지역계획 및 지역·지구의 위계정립이 필요할 것이며, 계획수립 당사자인 지자체장이 별도로 지역 특성에 맞게 자율적 수립하고 중앙부처와 협약(계약 등)을 통해 관리될 수 있도록 법적 근거를 규정해 줄 필요가 있을 것이다.
현장조사 결과
현행 법률 활용현황
최근 산촌지역개발사업은 예전의 생활환경정비 뿐만 아니라, 농산업육성, 체험관광, 역량강화 등 다양한 사업내용들을 포괄적으로 담고 있다는 점에서 현행 「농어촌정비법」, 「임업진흥법」은 다각화되고 있는 산림정책(사업)을 효율적으로 수용하기에는 한계가 있다. 이러한 이유로 「농어촌정비법」은 농어촌정비사업의 분법화로 통해 개별법이 제정된 사례를 볼 수 있다. 농어촌정비법에서 농촌융복합산업, 체험마을육성지원 및 도농교류정책, 농촌주거환경정비 등 특정정책과 사업을 지원하기 위해 「농촌융합산업법」, 「도농교류법」, 「농어촌리모델링법」등 별도의 법을 제정하였다.
「농어촌정비법」에서는 농어촌생활환경정비 등의 농어촌정비사업의 운영을 위해 마을정비구역 제도를 규정하고 있지만, 마을정비구역은 집단화된 면적인 개발(전원마을, 농어촌뉴타운 등)에서 활용되고 있고, 광범위한 지역 내에서 점적인 형태로 분산·연계되어 진행되는 산촌지역개발과 산림융복합사업에는 적합하지 않다는 의견도 있었다(MAFRA, 2008; MOF, 2017)
상향식 계획에 대한 지원 미흡
최근 제2차 산촌진흥기본계획 등의 내용을 살펴보면 산촌지역개발사업은 상향식 주민참여 계획을 요구하고 있으나, 재정적 기반이 약한 지자체, 산촌, 공동체 등이 산촌지역개발에 참여를 희망할 경우, 계획수립 등 재정 및 인력지원과 중간지원조직, 평가 모니터링 등에 의한 법적 근거가 없는 것도 행정의 애로사항으로 조사되었다. 특히 정책사업의 안정적인 자립화를 도모하기 위한 조직운영, 시설물의 관리, 공동시설의 운영 및 법인화, 중간지원조직의 운영 등 자립화 관련 법적 근거도 함께 검토해야 할 것으로 조사되었다.
시사점
현장조사 결과에서 보듯이 산촌지역개발사업 추진 과정에서 개별사업 및 정책이 가진 본연적인 문제 이외에 외적 요인으로 법·제도의 중복 및 혼재, 근거 법률 부재 등으로 인한 문제가 발생하고 있는 것을 파악할 수 있었다.
현장조사의 결과, 대부분의 사업관계자가 산촌지역개발사업 추진 과정에서 장애나 혼란을 겪고 있는데, 주된 이유로 “사업과 관련된 명확한 지침의 부재”와 “근거 법령 혼재” 등으로 인한 사업시행 및 자립화 등에서 문제가 많이 발생한다고 응답하고 있었다. 또한 법·제도가 자체가 가진 본연의 문제보다 사업추진과정에서 겪었던 불명확한 지침, 타 법률 규제로 인한 인·허가 등의 장애 요인에 대한 불편을 크게 호소하였다. 이런 불편함에 대한 근본적인 원인으로 법제도 미비, 정비 부족이라고 직접적으로 언급하지는 않았지만, 근거 법률의 미비, 사업지침의 한계 등으로 인해 업무처리의 지연 등에 따른 문제가 지속적으로 나타나고 있다는 점에는 동의하고 있는 것을 알 수 있었다.
현장조사결과를 요약해 보면, 산림융복합 사업의 내실 있는 추진을 위한 관련 법률 정비를 위한 신규법률 제정이 필요하고, 이를 통한 업무혼선의 최소화 및 사업관리의 효율성 제고가 현장에서 가장 시급한 사항인 것을 알 수 있었다.
산림 융복합 관련 법제 개편방안
산림 융복합 분야는 「국가균형발전법」, 「농어업인삶의질법」, 「농어촌정비법」, 「산림기본법」, 「임업진흥법」등 관련 법률에 근거를 두고 진행되고 있다. 산촌지역개발과 가장 밀접한 관련성이 있는 「임업진흥법」과 「산림기본법」은 “예비계획→계획수립→시행→평가→자립화” 일련의 지역개발 과제를 통합적으로 지원하기에는 한계가 있는 것이 현실이다. 또한, 사업별 사업시행지침은 특정 사업의 지원대상, 지원내용, 예산집행방법 등의 행정집행과정을 지원하고 있어 보다 공격적이고 창의적인 산림융복합사업을 추진하기에는 한계가 있다.
연구내용에서 보듯이 「국가균형발전법」, 「농어업인삶의질법」, 「산림기본법」,「임업진흥법」 등이 농산업과 산림융복합의 근거 법률로 역할을 수행할 수 있을 것이나, 산림산업의 다각화, 산촌지역의 경제사회적 활동의 다양화되고 산업 및 분야, 지역 간의 융복합화, 4차 산업혁명 기술의 산촌지역개발 적용 등 빠르게 진화하고 있는 산림산업 분야를 효율적으로 지원하기 위해서는 통합된 하나의 근거 법률을 통해 다양한 분야의 지원하는 것이 필요하다. 그렇게 하기 위해서는 「산림기본법」,「임업진흥법」 등 관련 법률 등에서 규정하고 있는 산촌지역개발과 산림 융복합 관련 규정을 분법화하여 신규법률을 제정하고, 이와 동시에 관련 법률의 산촌복지, 문화 등의 관련 규정 등도 개정하는 방향을 추진하여야 할 것이다. 체계적이고 통합적인 산림융복합사업 추진을 이루기 위해「(가칭)산촌지역 활성화 및 지원에 관한 법 (이하, 산촌활성화지원법)」을 제정하여 산림융복합 관련 사업들의 근거와 절차을 통합적으로 지원할 필요가 있다고 판단된다.
제도개편의 주요 내용
첫째, 신규법률에 적합한 산림융복합의 법적 개념의 재설정을 포함하여야 할 것이다. 산림융복합은 공간적으로는 산촌지역을 중심으로 이루어지게 되며, 지역주민과 지역자원을 활용한 지역(공간)단위개발을 의미함으로, 현재 산림기본법 등에서 정의하고 있는 산촌의 개념, 임업의 범위를 보다 포괄적으로 정의해 줄 필요가 있다. 산림융복합계획의 법적 개념의 예로써 ‘산촌지역 자원의 활용과 연계, 지역주민참여를 기본적인 전제로 공공의 예산을 통해 산촌지역주민의 삶의 질 향상 및 산촌지역의 사회적·경제적 발전을 도모하는 개발계획’으로 정립할 수 있을 것이며, 산림융복합 사업의 공간적 범위도 현재의 산촌지역이 아닌, 산촌자원으로 활용하여 부가가치를 취득하는 도시, 농어촌지역으로 확대하는 것이 타당할 것이다.
둘째, 사업시행을 위한 선계획, 후시행의 기본원칙을 담아야 할 것이다(MAFRA, 2017b). 「농어업인삶의질법」과 「농업식품기본법」의 기본계획, 「산림기본법」,「임업진흥법」 등의 관련 기본계획을 통폐합하고, 일정주기(3 - 5년)별 의무적으로 수행하는 방향으로 ‘산촌 활력증진계획’ 수립 추진을 위한 근거를 명확히 제시하여야 할 것이다. 산촌활력증진계획은 상향식 방식을 원칙으로 하되, 내용적인 범위에서 지역개발, 산업, 산림보호, 복지, 휴양관광, 치유 등 확장된 개념의 개발계획으로 「산림기본법」제29조의 산림진흥시책을 대체해 주는 상위계획으로 정립하는 것이 타당할 것으로 판단된다. 또한, 지자체의 계획고권의 본질적 의미를 회복하고 농촌지역의 토지이용권의 강화를 위해서는 국토계획의 기본적 방향성을 제시하는 국토종합계획의 틀 안에서 산촌지역의 최근접 단위인 기초지방자치단체인 시·군에서 기본계획 수립의 기본적 권한을 갖도록 하는 것이 타당하며, 광역자치단체의 경우 직접적인 계획고권의 인정보다는 기초자치단체의 계획수립에 대한 참여 및 조정 등의 권한을 통해 간접적인 계획고권을 인정하는 것이 방향으로 설정해 볼 수 있다.
셋째, 국토의 효율적인 관리 및 이용을 위하여 국토계획법에서는 지역, 지구제도를 운영하여 국토를 효율적으로 관리하고자 하고 있으나, 인구, 산업, 서비스 등의 밀집에 따른 무분별한 난개발을 방지하고 토지 간의 연계성을 강화하여 토지이용 효율성을 증대하는 데 크게 기여하고 있다(MAFRA, 2017a). 하지만, 산촌지역의 경우에는 도시지역의 과밀화되는 토지이용현황이 아닌 상태에서 광역 상위개념의 국토계획법의 지역·지구제에 의한 토지규제는 현실적으로 큰 실효성을 보이지 않는다고 판단된다. 현행 산촌지역개발사업이 갖고 있는 문제점 중의 하나인 「국토계획법」상의 토지이용계획과 연계를 위해 ‘산촌활력증진구역’과 ‘산촌활력증진사업지구’의 지정 및 운영에 대한 법적 근거와 산촌계획시설의 기준정립 등의 규정을 통해 각종 인·허가 행정처리 간소화, 통일된 산촌지역개발 기준제공 등에 관한 내용을 법률적으로 규정하도록 하여야 할 것이다.
넷째, 산촌지역개발계획의 계획고권 확보를 위한 통합법 제정이다. 현행법 체계에서 지역의 계획고권이 실종된 근본적 원인인 개별법 난립으로 인한 계획 상호 간의 체계모순 및 계획주체의 다양성에 있음을 고려할 때, 종래의 개별법 체제 대신 산림융복합의 주체, 지역개발의 법적 근거 확보, 산림융복합사업의 절차 등 기본원리를 규율하는 통합법을 제정하여 산림융복합의 우선적인 지위를 부여하는 방안도 필요할 것이다. 이와 같은 통합법에 의한 지방자치분권의 강화는 지방자치단체의 계획고권을 헌법적 보장의 취지에 상응하도록 구현함과 동시에 산촌개발의 상향식 발전이라는 양 측면을 구현할 수 있을 것으로 기대된다.
「산촌활성화지원법」의 성격과 체계
대안으로 제시한「산촌활성화지원법」은 농식품부와 산림청에서 산림융복합사업 및 산촌지역개발에 대한 근거법과 사업법으로서 역할을 동시에 수행해야 할 것이다. 타 부처의 법률과의 관계에 있어서 「국토계획법」과 동일한 위상은 아니지만, 산촌지역 토지의 계획 및 이용에 관한 내용을 담고, 개별사업을 체계적으로 지원하는 사업법보다는 위계가 높은 점을 감안해 보면, 「농어업인삶의질법」-「산림기본법」사이에 위치하도록 하고, 관련 법 조항의 통폐합으로 통한 산림융복합 사업시행의 근거가 될 수 있도록 해야 할 것이다.
산촌지역활력지원법의 주요 내용으로는 산촌지역의 범위 정립, 산촌지역개발 및 산림융복합 사업 범위정립, 산촌활력증진계획지역 지정, 주민협약, 계획수립 및 사업시행, 사업평가 및 중간지원조직 운영, 전문 인력 양성 및 활용, 산촌지역개발사업지구 지정 및 지원, 재정지원, 사업자립화 등의 관련 조항을 포함하여야 할 것이다. 하지만「임업진흥법」과 관계가 모호해지는 문제가 발생할 수 있을 것이므로, 「임업진흥법」에 ‘산촌계획시설의 결정 및 입지에 관한 규정’을 중심으로 개정함으로써 법률 간의 위계를 달성할 수 있을 것이다. 이와 같이 법률의 수직적 또는 수평적 통폐합을 통해 산림융복합 및 산촌지역개발을 위한 근거 법률이 마련된다면 부처별, 정책별로 중복으로 지원되는 정책과 사업을 하나의 통합된 개발 목표에서 달성하고 산촌지역의 내생적 발전을 내실 있게 지원할 수 있을 것으로 기대된다.
Conclusion
산촌의 자연환경에서 발생되는 생태적서비스에 대한 도시민의 수요증대와 귀농귀촌의 인구증가는 산촌지역의 새로운 여건변화를 조성하고 있다. 산촌은 국토면적의 약 43.6%, 경지면적의 26%, 농가수의 약 25%를 차지하고 있어, 국토의 균형개발 차원에서 매우 중요한 공간이다(Lee et al., 2016).
이러한 산촌공간의 개발과 정비에 대한 현재 상위법인 「국토기본법」과 「국토계획법」, 그리고 개발법인 「산림기본법」, 「임업진흥법」, 「산림보호법」 등에 근거를 두고 진행되고 있다. 산림융복합과 관련된 법령을 구체적으로 분석해 본 결과, 「헌법→국토기본법→국토계획법→농업식품기본법→농어업인삶의질법→산림기본법」 등의 위계형태로 이루어져 있다. 「임업진흥법」과 「산림기본법」은 산촌지역의 융복합사업의 구체적인 절차를 규정하고 있지는 않다는 점에서 현재의 상향식 산림융복합 정책을 효율적으로 지원할 수 있는 구체적인 사업법이라 하기에는 한계가 있다. 산림융복합 및 지역개발 행정도 법률을 근거하고 법률에 적합하여야 한다는 행정법상의 원칙인 ‘법치행정의 원칙’ 아래에서 이루어져야 함에도 불구하고(CRC, 2006, 2007), 현재의 여러 법률을 통해 정책의 근거와 절차가 분산되어 있는 상황 하에서 정책목표인 산촌지역의 내생적 발전과 자립이라는 목표를 달성하기에는 처음부터 무리가 있는 것이다. 현행 법령 개정의 경우에는 관련되어 있는 법령들의 통합적 개정이 없이는 실질적인 효과를 올리기에는 한계가 있는 반면에, 신규법률의 제정의 경우 다양한 정책사업 등의 일관성 있는 지원을 통해 내실있는 정책사업의 추진과 실질적인 지역주민주도의 개발사업이 추진이 가능할 것으로 판단된다.
본 연구에서는 이와 같은 문제해결의 대안으로 현행법령의 개정보다 신규 법률(안)의 제정이 통합적산림융복합 사업의 추진에 보다 적합한 제도개편으로 판단된다. 신규 법률 체계는 「국토계획법」과 동일한 위상은 아니지만 산촌토지의 계획 및 이용에 관한 내용을 일부 담아야 할 것이며, 「농업식품기본법」, 「농어업인삶의질법」에 근거를 두고, 「산림기본법」, 「임업진흥법」과 특정 사업을 지원하는 개별 사업법보다는 위계가 높아야 할 것이다. 신규법률은 기본법인 동시에 개발법의 성격을 동시에 보유함으로써 통합적 산촌지역개발을 총괄 지도할 수 있도록 제정되어야 할 것이며, 법률의 내용도 기본법과 사업시행내용 등이 함께 포함되어야 할 것이다.
이렇게 함으로써 현장조사에서 파악되었던 법령 및 지침의 부재의 문제를 해소하고 관련 법률의 통폐합을 통한 행정의 간소화를 달성할 수 있을 것이다. 신규법률은 계획수립권자의 계획고권을 최대한 존중하고, 상위법과의 조화를 위해 산촌활력증진지역 및 개발구 지정, 주민협약, 계획수립 및 사업시행, 사업평가 및 지원조직 운영, 전문인력 양성 및 활용, 재정지원 등을 구체적으로 규정을 통해 지속가능한 산촌지역의 발전을 지원하여야 할 것이다.
본 연구는 문헌 고찰과 현장조사 중심으로 짧은 기간에 진행한 결과로서 여러 가지 연구의 한계점을 내포하고 있지만, 추후 산림융복합 및 지역개발을 위한 제도개편 및 신규법령 제정 시 고려해야 할 사항을 다음과 같이 제안하고자 한다. 보존과 보전을 포함해 산촌 공간에 대한 구체적 연구와 부처별 협의 필요할 것이며 보다 세부적인 산림융복합 근거법의 당위성을 확보하기 위해서는 국토계획법 등 관련 상하위 법률의 개정과 신규법률제정의 국가정책적인 필요성, 신규 법률 효과 및 기대효과에 대한 구체적인 후속 연구가 필요할 것으로 판단된다.
Footnotes
1) 산림청 업무세부계획. 2019. 산림청
2) 행정안전부: 특수상황 지역개발사업, 국토부: 도시활력증진사업
3) 임가는 `17년 현재 산림면적 3ha 이상 보유하면서 지난 5년간 육림 작업실적이 있는 가구
Authors Information
Chang-Won Park, Korea rural community corporation, Deputy Director
Bo-Hwi Lee, https://orcid.org/0000-0002-6264-857X
Da-Wou Joung, Department of Environment and Forest Resources, Chungnam National University, Ph.D.
Bum-Jin Park, Department of Environment and Forest Resources, Chungnam National University, Professor
Joon-Woo Lee, Department of Environment and Forest Resources, Chungnam National University, Professor
Se-Bin Kim, https://orcid.org/0000-0002-4901-6711
Seung-Mo Koo, Department of Agricultural Economics, Chungnam National University, Professor
