Introduction
농산물 수요는 일반적으로 단기에서는 일정하다고 가정하기 때문에 농산물 가격의 주요 변동 원인은 공급측면의 변화라고 할 수 있다. 농산물 공급측면의 변화는 급작스러운 기상변화 이외에 재배면적과 같은 생산 기반의 과잉·과소, 생산자 단체의 역할 부족 등으로 볼 수 있다. 농산물 가운데 수급 및 가격변동이 가장 큰 품목은 채소류이고 이 가운데 노지채소의 변동이 가장 심하다. 채소류는 노지에서 재배되어 기상변화에 따라 생산량이 크게 변동하고, 계절에 따라 주산지가 전국으로 이동한다. 또한, 유사 작목 간 생산대체 관계가 존재하여 수급 및 가격을 안정시키는데 한계가 있다. 특히, 채소류 중 배추, 무의 가격은 수급, 기상, 경제상황 등에 따라 끊임없이 변동하고 있다.
농업 분야 선진국들의 경우 농산물 수급 및 가격 안정을 위해 생산조정, 가격지지, 가격 안정화 등의 정책을 시행하고 있다. 우리나라의 경우 농산물 수급 및 가격을 안정시키기 위해 가격지지정책과 가격 안정화 정책을 시행하고 있다. 식량작물은 부족불지불(deficiency payment) 방식을 사용하여 소득을 직접 보존하는 가격 지지정책을 사용하고 채소류는 계약재배, 정부수매 및 비축 등을 통한 출하물량 조절, 생산비 보장, 계약물량 산지폐기 등 수급 및 가격 안정 정책을 시행하고 있다.
채소수급안정사업은 1980년부터 활발하게 수행되어 왔으며, Huh (1987a)은 농산물 수요와 공급 탄력성을 계측하여 정책대안과 차선책을 제시하였고, Huh (1987a)은 농산물 가격 안정은 평균가격 수준을 유지하는 것으로 정의하고 안정적 생산 및 유통을 강조하였다. Huh (1987b)에서 채소류 수급 및 가격분석과 장기 수급전망을 통하여 가격안정제도의 개선방향을 제시하였다. Choi (2011)는 채소가격안정화 방안을 단기, 중장기로 구분하여 제시하였고, Lee (2012)는 시계열모형을 통해 주요 채소가격을 분석하여 채소 가격 변동성의 요인을 분석하였다. Choi (2013)은 노지채소 수급안정사업을 분석하여 노지채소류 가격 특성 분석과 노지채소류 수급 및 가격안정사업 정책의 문제점 파악, 채소류 수급 및 가격안정사업의 개선방향을 제시하였다. Choi (2015)은 국내 채소류 5대 민감 품목의 수급변화를 분석하고, 현행 수급안정제도의 현황과 정책 평가를 통한 정책의 문제점 파악하고 시장 친화적인 수급안정제도 추진방안을 제시하였다.
채소류는 공급 구조에 따른 공급과잉과 기상 변화로 인한 공급부족 현상이 반복되고 있어 계약재배, 정부 수매 및 비축, 산지폐기 등의 현 정책방안으로 가격을 안정시키는데 한계가 있다. 따라서 정부에서 운용하고 있는 수급안정사업의 효과적인 구축과 수급 및 가격안정에 기여할 수 있는 방안 마련이 필요하다. 농림축산식품부(MAFRA, 2015)는 1995년부터 주요 채소류 수급안정과 농가 소득안정을 위해 노지채소 수급안정 사업을 추진하고 있으며, 2015년부터 해당 사업을 개편하여 생산출하안정제 사업을 시범 사업으로 시행하였다. 2015년 고랭지･겨울배추, 양파를 대상으로 생산안정제 시범사업을 추진하였고, 기존 노지채소 수급안정 사업의 재원을 활용하여 2016년부터 출하안정제 사업을 시범 사업으로 도입하였다.
따라서 본 연구의 목적은 첫째, 생산출하안정제 사업에 대한 주요 내용을 정리한다. 둘째, 시나리오를 분석을 통하여 계절별 가격변동이 심한 배추, 무를 대상으로 생산출하안정제 사업에 따른 농가소득변동 효과를 사업수혜자와 비수혜자로 구분하여 분석한다. 마지막으로 시나리오 분석결과를 토대로 정책과제 도출을 위한 제언을 한다.
본 연구는 작형별 가격변동이 심한 배추, 무에 국한하여 수급 구조를 분석한 후, 품목별 특성과 경제 및 계량경제학 이론과 기존에 계측된 탄성치1)를 이용하여 시뮬레이션모형을 구축하였다. 또한 생산출하안정제 사업 효과 분석을 위한 시나리오를 가정하고 개발한 모형을 활용하여 시나리오에 따른 농가소득변동 효과를 분석하였다.
Materials and Methods
생산출하안정제 사업
노지채소 수급안정 사업으로 계약 물량에 대하여 출하조절 의무를 부과하고 있지만, 관리 및 가격보장 체계 부재로 인하여 물량확보에 어려움이 있고, 사전 수급조절 기능이 없어 실효성이 부족하다. 또한, 고정거래처 등 판로 확보가 되지 않아 공급과잉 상황에서 농협 손실이 확대되고 있는 실정이다. 고정거래처 확보 등 판로가 확보되지 않은 상황에서 사업 물량 확대 및 농가 가격위험관리는 한계와 위험을 동시에 내포하고 있다. 노지채소 수급안정사업의 한계로 정부는 생산출하안정제 사업으로 개편2)하여 수급조절 물량을 확보하고 소비처와 연계된 생산체계를 구축을 위한 사업을 2015년부터 시행하고 있다. 생산안정제 사업은 ‘15 - ‘16년 시범 사업을 시행하였고 2017년에 본 사업으로 시행하고 있다. 2016년 생산안정제 시범 사업 시행 시 기존 고랭지･겨울배추, 양파에 겨울무를 추가하였고, 2017년부터는 배추·무(모든 작기), 마늘, 양파로 품목을 확대하였고, 2018년에는 고추, 대파까지 확대되었다. 계약재배 물량을 2015년 3만 3천 톤(3품목)에서 2016년 10만 톤(4품목, 평년생산량의 5%)으로 확대하였으며, 계약물량의 50% 이내에서 생육단계 면적조절, 출하조절 등의 의무를 부여하였다. 사업 예산은 정부 30%, 지자체 30%, 농협 20%, 자부담 20%로 운영되며, 2017년 사업 추진에 앞서, 5대 품목별 농업인을 조직화하고, 품목을 대표하는 전국단위조직을 육성할 계획을 수립하였다. 양파, 가을배추 등 다수의 주산지협의체 구성이 필요한 품목의 경우, 기존 품목 조직을 통폐합하는 등의 방법을 통해 단일 품목조직으로 구성하여 운용할 계획을 수립하였다. 수급 대책의 예측 가능성을 제고하고 자의적 개입 방지 및 정부대책과의 연계 강화를 위하여 자율수급대책 매뉴얼을 수립하였고, 주산지협의체는 수급대책 추진 매뉴얼을 사전 마련하여야 하고 생산안정제 사업계획 농식품부 승인 요청 시, 수급대책매뉴얼 제출을 의무화하도록 규정하였다.
출하안정제 사업의 기본방향은 기존 계약재배를 출하안정제 사업으로 개편하여 소비처와 연계된 생산체계를 구축하고, 목적과 용도에 따라 체계적으로 지원체계를 구축하기 위함이다. 2016년부터 출하안정제 시범사업을 추진하고 있으며, 대형마트, 식품업체 등 고정수요처와 계약재배를 대폭 확대하고 계약재배 물량에 대한 출하조절 등을 통해 수급안정 기능을 강화하였다. 고정거래･수급조절형 등으로 계약물량을 확보하고, 출하계획에 따른 계약재배 물량 관리 강화로 농협의 부담을 경감시킬 계획이다. 고정거래의 경우 기존 계약재배 8개 품목에 대하여 품목별 30 - 40%의 사전 고정수요처 확보를 의무화하고, 고정거래가격 계약을 유도할 계획이다. 정부는 고정수요처를 일정비율 확보할 경우에만 운영자금 및 제비용을 지원할 계획이다. 수급조절을 위하여 계약물량의 20% 수준만 출하조절 물량으로 관리하고, 매취거래, 작업비 등 농가 수취가격보장을 위한 지원을 확대한다. 목적에 따라 수탁(시장출하), 매취(수급조절, 고정거래) 계약방식을 차등 적용하는 것을 검토 중이다.
사전에 수요처를 발굴하여 계약에 필요한 물량을 산출하고, 고정단가･장기계약(3 - 5년) 방식으로 시범 사업을 2016년 5월부터 시행하였다. 대규모 실수요업체(김치업체, 대형마트 등)와 고정가격(생산비 + @), 장기계약 체결로 안정적 판로 및 공급처를 확보하고 기존 사업대상에서 배제되었던 산지 유통인 등의 사업 참여 기회를 확대하였고, 간접적인 융자 방식 외, aT가 계약재배에 직접 참여하여 매취방식으로 공급･수요처에 계약물량을 공급하는 방식을 검토 중이다. 수급조절을 위하여 계약물량의 20% 수준을 상시 비축 및 출하조절 등 수급조절용으로 관리하여, aT 계약재배의 실질적 수급조절 기능을 강화하였다. 기존 aT 계약재배는 실수요처를 대상으로 하여 수급조절 기능이 미약하였지만, 실수요처 공급 물량외의 추가 물량(사업의무 물량의 125%)을 확보함에 따라 출하조절 등 수급조절 기능이 강화되었다. 또한, 2015년 5월 공공기관 기능조정(안) 의결에 따라 계약재배 관련 기능이 강화되어 농가 포전관리, 출하물량 관리 등 aT 계약재배 관리 의무가 강화된다. 향후 출하안정제 사업의 해당 품목의 계약재배 물량을 2020년까지 생산량의 20% 수준으로 확대할 계획이다. 농협은 2016년 기존 계약재배 8개 품목에 대하여 출하안정제 사업을 추진 중이며, 2020년까지 5대 품목에 대해 10% 수준(16년 5%)까지 확대할 계획이다. aT는 2016년 배추, 무를 대상으로 시범 도입하였고, 2020년까지 5대 품목을 대상으로 계약재배 물량을 품목별 생산량의 10% 수준(16년 3%)까지 확대할 계획이다.
생산출하안정제 사업효과 이론적 논의
생산출하안정제 사업은 Fig. 1 을 통해 알 수 있는데 기상 변화 등으로 가격이 하락하여 목표가격보다 가격이 하락할 경우 목표가격과의 차이(목표가격 - 시장가격)를 보장하여 농가 소득 및 경영을 안정시키고 수급 불안 시 산지 폐기, 출하시기 조절 등으로 수급을 안정시키는 것을 목적으로 한다. 생산안정제는 목표가격과 시장가격 차이의 80%를 보장하고 출하안정제는 고정가격 계약단가(생산비 + 마진)를 보장한다. 생산출하안정제 사업은 가격 차이를 보장 또는 조수입을 보장함에 따라 농가 소득과 경영을 안정시켜 농가들이 경영을 지속할 수 있도록 도와준다. 정책의 경영안정효과는 단기와 중장기로 해석할 수 있다. 단기적으로는, 즉 수요 및 공급량이 고정되어 있다고 가정하면, 사업수혜자의 가격지지효과로 정책의 사업효과가 긍정적으로 나타난다. 비수혜자도 가격변화가 없기에 사업수혜자의 가격지지효과만 나타난다. 그러나 중장기적으로 생산출하안정제는 사업수혜자의 공급증가요인을 유발하게 되어 공급과잉을 초래하며, 이러한 가격하락효과는 사업 비수혜자에게 농업소득의 부정적인 요인이 되며, 사업수혜자만 가격지지효과를 받게 된다. 또한 정부 및 지자체의 보조금지출에 대한 부담감이 커진다.
사업의 경제적 중장기효과는 생산출하안정제 사업의 비율과 품목이 확대될수록 증폭될 것으로 판단된다. 이는 현재의 정부의 쌀 직불금 정책에 대한 모순과 비슷한 현상을 유발할 수 있다. 국내 쌀 시장의 경우, 소비는 매년 감소하는 반면, 정부의 직불금 정책에 의해서 공급은 소비 감소폭보다 적게 떨어져 매년 공급과잉의 문제를 발생하고 있어, 제도의 수정 보안이 요구되고 있다. 따라서 품목 확대 및 사업참여 비율 조정 시, 수요를 고려하여 적정사업비율을 설정하여 운영하는 것이 바람직하다.
생산출하안정제 사업의 중장기적 경영안정 효과는 Fig. 2와 같다. 정책 효과(가격지지효과)로 인하여 생산자의 공급증가요인으로 공급곡선은 우측으로 이동하게 된다. 즉, 기존 공급곡선은 S0이었지만, 생산출하안정제 사업 시행으로 공급곡선은 S1로 이동하게 되고 생산량은 Q0에서 Q1로 증가하게 된다.
해당 사업으로 가격 차이를 보장함에 따라 농가는 경영을 지속하게 되고 이는 해당사업 시행 이전보다 재배면적을 증가시켜 생산량을 증가시키지만, 생산량 증가에 따라 해당 품목의 가격은 하락하게 된다. 즉, 공급곡선이 우측으로 이동하면서 생산량이 증가하지만 가격은 P0에서 P1로 감소하게 된다.
사업 시행으로 사회적 후생 변화를 보면 공급곡선이 우측으로 이동함에 따라 소비자 후생은 P0acP1만큼 증가하고 생산자 후생은 bcde − P0acP1만큼 변하게 된다. 즉, 생산출하안정제 사업으로 소비자 후생은 증가하지만, 생산자 후생은 P0acP1크기에 따라 증가 혹은 감소할 수도 있다.
생산안정제 사업 효과 분석 모형
생산안정제 사업 효과 분석 모형의 기본 가정은 다음과 같다. 경쟁적 시장인 농산물 시장은 생산자와 소비자가 시장 지배력을 가지지 않고 시장가격은 수급 균형에 의해 결정되며, 국내 농산물과 수입 농산물(일부 품목은 제외)은 품질 또는 소비자 선호에 있어 차이가 존재하는 불완전 대체재로 간주한다. 또한, 밭작물은 2012년부터 시행된 밭농업 직불제를 반영하였다. 2019년부터 55만 원으로 인상됨에 따라 55만 원의 밭직불금이 지속되는 것으로 가정하였다. 전망에 필요한 거시변수 전망 자료는 한국농촌경제연구원의 ‘농업전망 2019’ 전망 자료를 준용하여 구성하였으며, 방정식별 주요 탄성치는 한국농촌경제연구원 KREI-KASMO 2015 (Han, 2015)의 품목별 수급 탄성치를 이용하였다.
본 연구의 분석 대상은 작형별 가격변동이 심한 배추, 무 품목으로 구성되어 있고, 각 품목은 재배면적함수, 단수함수, 수요함수, 수출입함수, 수급균형 항등식 등으로 구성되어, 수급모형에서 균형가격도출은 총수요량(total demand)과 총공급량(total supply)이 동일할 때 품목별 수급전망 및 시장균형가격(market clearing price, equilibrium price)이 도출된다는 경제학 의미를 고려하였다. 생산안정제 및 출하안정제 사업을 모두 모형에 반영하여 사업효과 및 시나리오 분석을 수행하였다. 생산출하안정제 사업 효과 분석을 위하여 식(1)과 같이 분석 모형의 재배면적반응함수에 정책 변수를 포함시켰다. 품목별 재배면적반응함수에 사용된 주요 설명 변수는 전기재배면적, 기대 순수익과 생산대체재의 기대 순수익을 사용하며, 기대 순수익에 정부 정책 변수를 포함시켰다.
기존의 품목별 재배면적반응함수는 식(2)와 같이 밭농업 직불제 사업만 정책 변수로 반영하여 모형을 구성하였다. 또한, 생산출하안정제는 사실상 coupled payment 시스템으로 가정하였다. 생산출하안정제 사업 효과를 분석하기 위하여 구성한 재배면적반응함수는 기대 순수익에 밭농업 직불제와 생산출하안정제 정책 변수를 포함한 식(3)과 같다.
(1)
(2)
(3)
주 : ACR = 재배면적, i = 품목, t = 연도, β = 탄성치
분석 시나리오
생산출하안정제는 해당 품목 사업 물량의 15%(생산안정제), 20%(출하안정제)에 대하여 평년 도매가격의 80%, 100%(조수입 또는 생산비 + 마진 등)를 보장하는 정책이다. 따라서 배추, 무 품목 생산량의 15%(생산안정제), 20%(출하안정제)에 대하여 도매가격보다 목표가격이 낮을 경우, 평년도매가격의 80%, 100%를 보장한다고 설정하였다. 또한 목표가격이 해당 품목의 도매가격보다 높은 수준일 경우 해당 품목에 한하여 생산안정제 사업은 시행되지 않는다고 가정하였다. 출하안정제의 고정가격 계약(생산비 + 마진 등 또는 조수입)단가를 알 수 없어서, 분석에서는 평년도매가격을 고정가격 계약단가로 가정하였다.
Table 1과 같이 분석을 위한 베이스라인은 재배면적함수에 밭농업 직불제만 포함하여 품목별 재배면적, 생산량, 가격 등의 수급을 전망하고, 시나리오 1에서는 밭농업 직불제와 생산출하안정제 모두 포함하여 품목별 수급을 추정하였다. 공급 과잉 시나리오는 기상의 영향으로 생산량이 10% 증가된 것으로 가정하였고, 시나리오 2에서는 시나리오 1의 상황에서 생산량의 10%를 산지폐기 하는 것을 가정하였다.
기상 악화 및 재배의향 감소 등으로 공급부족 상황이 발생할 것으로 예측될 경우, 생산출하안정제 사업의 수급조절 정책으로 정식시기를 앞당기는 등 재배면적을 증가시켜 생산량 및 가격 변동성을 안정시키는데 기여할 것으로 판단되며, 가격상승으로 시장가격이 목표가격보다 높아 생산출하안정제의 가격보전 제도가 시행되지 않기 때문에 분석 시나리오에서 제외하였다.
Results and Discussion
시나리오 분석 결과
기상호조로 인한 공급과잉(시나리오 1)
생산출하안정제의 수급조절 정책의 효과 분석을 위하여 기상 호조로 인하여 품목별 단수가 15% 상승하는 것을 가정하였다. 배추 생산량이 15% 증가함에 따라 배추의 도매가격은 23.4% 하락하고, 무는 30.6% 하락할 것으로 분석되었다. 기상 호조에 따른 사업수혜자와 비수혜자를 비교한 결과 Table 2와 같이 생산출하안정제 시행으로 사업수혜자는 비수혜자보다 고랭지배추는 114.6%, 가을배추 38.1%, 봄무 0.5%, 고랭지무 5.6%, 겨울무 19.9% 소득이 증대된 것으로 분석되었다.
봄배추, 겨울배추, 가을무는 가격 하락에도 불구하고 시장가격이 목표가격보다 높아 생산출하안정제의 가격보전 제도가 시행되지 않았다. 사업수혜자의 경우 공급 증가로 가격이 하락할 경우, 시장가격과 목표가격 차이를 정부에서 보조하여 경영을 안정적으로 이어 나갈 수 있게 도와주지만, 사업비수혜자의 경우 가격 하락에 따른 부정적인 영향을 직접적으로 받기 때문에 경영을 유지하는데 어려움이 발생할 것으로 분석되었다.
공급과잉으로 인한 산지폐기(시나리오 2)
공급 과잉 상황이 발생하였을 때 생산출하안정제 사업 정책 중 하나인 수급조절 의무에 대한 효과 분석을 위하여 기상 호조로 생산량이 증가하였을 때 생산량의 10%를 산지폐기 하는 것을 가정하였으며, 시장격리 가격은 상품성에 따라 목표가격의 30 - 70%를 차등 보전하고 있음에 따라 중품을 가정하여 목표가격의 50%를 보전하는 것으로 가정하였다. 공급 과잉 문제 해결을 위해 산지폐기를 가정한 시나리오 분석결과는 Table 3과 같은데, 시나리오 1-1과 비교하여 생산량 증가분이 감소하여 가격 변동성이 낮아져 생산출하안정제 사업이 수급을 안정시키고 가격을 지지하는데 기여하고 있는 것으로 분석결과 나타났다. 배추 가격은 시나리오 1-1에서 23.4% 하락하는 것으로 분석되었으나, 산지폐기로 배추 가격은 3.3% 하락하는 것으로 분석되었다. 한편, 무 가격은 30.6%에서 3.2% 감소하는 것으로 분석되었다.
공급 조절 정책에 따라 가격이 안정되어 생산출하안정제 사업의 가격보전 제도는 고랭지배추를 제외하고 시행되지 않았지만, 산지폐기 물량에 대하여 목표가격의 30 - 70%를 보전함에 따라 사업수혜자의 소득은 사업비수혜자와 비교하여 높은 수준으로 나타났다. 사업수혜자의 소득은 사업비수혜자보다 봄배추는 41.8%, 고랭지배추 90.8%, 가을배추 46.8%, 겨울배추 42.5% 증가하는 것으로 분석되었다. 무는 봄무 22.8%, 고랭지무 23.0%, 가을무 25.4%, 겨울무 37.2% 증가하여 사업을 수혜 받은 농가들의 소득 안정에 기여할 것으로 판단된다. 한편, 생산출하안정제 사업의 가격 차액 및 시장격리 물량에 대한 가격 보전으로 수혜 농가들은 비수혜 농가와 비교하여 소득을 안정적으로 보장받음에 따라 사업의 목적을 달성하고 있는 것으로 분석되었지만, 사업수혜자들의 경영 안정화는 공급량 확대로 이어져 중장기적으로 사업비수혜농가들의 부담은 증가되고 보조금 지급에 따른 정부의 부담도 확대될 것으로 예상한다.
생산출하안정제 사업 개선 방안
생산출하안정제 사업의 수급 조절 정책은 공급 과잉 시 계약물량을 산지폐기 함에 따라 공급을 안정시켜 가격 하락폭을 낮추고, 공급 부족 시 정식시기를 앞당겨 가격이 큰 폭으로 상승하는 것을 막아 해당 품목들의 수급을 안정시키는데 기여하고 있는 것으로 분석되었다. 그러나 생산출하안정제 사업은 시장가격이 목표가격보다 낮을 때 가격 차를 보장해주는 정책으로 시장가격이 목표가격보다 높게 형성될 경우 사업의 효과가 크지 않다는 한계를 가지고 있다. 또한 생산출하안정제 사업에 따른 시뮬레이션 결과, 사업 시행이 해당 품목의 재배면적과 생산량을 증가시키는 것으로 분석되어 과잉 생산 문제가 발생하는 것을 확인할 수 있다.
공급 조절을 통한 수급 안정이라는 사업 목적에 맞게 단기적으로 사업 시행에 따른 긍정적 영향이 명확히 나타나지만, 중장기적으로 사업수혜자들의 경영 유지에 따른 공급량 확대로 가격이 하락하거나 가격 하락에 따른 공급량 감소로 가격이 다시 상승하는 등 수급 불안정에 따른 부정적 효과 나타날 것으로 판단된다. 또한, 사업수혜자와 비수혜자의 수취가격을 비교한 결과를 통해 수급 불안 시 사업수혜자는 정부에서 가격 차액 또는 공급 조절 물량에 대하여 가격 보전을 통해 소득을 안정시키지만, 비수혜자의 경우 수급 불안의 부정적인 영향을 직접적으로 받아 경영을 유지하기 어려운 상황에 직면하는 것으로 분석 결과 나타났다. 단기적으로는 수요 및 공급량이 고정되어 있어, 사업수혜자의 가격지지효과로 정책의 사업효과가 뚜렷하게 긍정적인 효과가 나타나, 중장기적으로는 사업수혜자의 공급 증가를 초래하며, 이러한 가격하락 효과는 사업 비수혜자에게 부정적인 요인이 될 수 있으며, 정부 및 지자체의 보조금지출에 대한 부담이 커지게 된다.
본 장에서는 생산출하안정제 사업과 시뮬레이션 결과를 토대로 다음과 같은 정책 개선 방안을 제시하고자 한다.
수급 가이드 라인의 설정 및 차등 보전
생산안정제는 일률적으로 평년 가격의 80% 수준을 보장하고 있다. 이는 일종의 최저가격지지 정책으로 도덕적 해이와 무임승차를 유발할 수 있다. 또한 수요 대비 공급 과잉 물량이 많고 기준가격과 시장가격의 차액이 큰 경우에 중앙 및 지방 정부의 재정 부담이 크게 증가하는 문제점이 있다. 최저가격지지 정책은 WTO 보조 감축 대상이며 정부의 재정 부담을 완화하기 위해서는 국가 차원의 수급가이드 라인과 재정소요 상한액을 설정하여 주산지를 중심으로 자율적 공급 조절 노력을 유도할 필요가 있다. 국가적으로 생산·출하안정제 대상 품목의 균형 수요량을 도출하고 주산지별 공급계획을 취합하여 수급 가이드 라인을 수립해야 한다. 이를 기준으로 과부족 발생시 주산지협의체에 자율적 수급조절 계획을 제출 받아 이를 얼마나 성공적으로 이행하는가에 따라 예산을 지원해야 한다. 주산지별로 품목별 수급 균형 물량을 계획하여 과부족 물량 발생에 따른 보전금을 정률적으로 감액하는 장치가 필요하다. 예를 들어, 주산지에 배정된 생산량을 초과하여 생산하는 경우에는 기준 생산량 대비 일정 비율로 보장 수준을 줄여 생산자의 수급조절 의무를 강화해야 한다. 이를 통해 주산지 생산자단체에 출하조정의 책임을 부여하여 자율적 수급조절 노력을 유도할 수 있을 것으로 판단된다.
기준 가격의 재설정
품목별 재생산 가격의 산정
생산·출하 안정제 사업의 기준가격은 도매시장 가격의 5개년 올림픽 평균값3)을 적용하고 있다. 그러나 대부분의 채소류는 공급과 수요가 감소할 것으로 전망되고 대부분 목표가격이 시장가격을 상회하는 것으로 나타났다. 이는 목표가격과 시장가격과의 차이를 보전해 주는 생산·출하안정제 사업이 발동하지 않음을 의미한다. 또한, 기상호조로 단수가 상승하는 경우에 공급과잉으로 생산량 증감과 가격 등락이 반복되는 악순환이 발생할 것으로 예상한다. 따라서 도매시장 가격의 평년가격을 사용하는 것은 시장가격의 추세화 문제가 발생하여 평균 가격이 상승 또는 하락하는 경우 생산자에 있어 제도의 참여 유인이 감소하게 된다. 생산·출하안정제가 농가소득 보전을 위한 역할을 하기 위해서는 재배면적 감소 추세 및 평균가격의 변화 추이를 반영할 수 있어야 한다. 품목별 생산비와 영농을 위한 재생산 가격을 고려하여 정기적으로 기준가격을 재산정할 필요가 있다.
도매시장별 기준 가격 차별화
생산·출하안정제의 기준가격은 도매가격이 기준으로 대형마트, 직거래 등 신유통 경로의 비중 증가로 인한 도매시장의 유통 비중 감소와 출하처 다변화가 반영되지 않고 있다. 현재 대표적 수급 품목인 배추의 생산량 대비 공영 도매시장 점유율은 24% 수준이다. 가락시장을 기준으로 일률적으로 산정한 가격은 도매시장별 특성과 해당 시장에 출하하는 생산자, 상품 및 가격 특성이 반영되지 않는 문제점이 있다. 일본의 지정채소 가격안정대책 사업의 경우 전국의 도매시장 유형을 10개 지역의 대상시장으로 구분하여 등록된 출하단체와 생산자의 판매실적 가중평균을 기준 가격을 설정하여 가격차 보전금을 지급하고 있다. 대상시장군에 있어 출하된 채소의 수량과 판매금액에 대하여 도매업자가 발행하는 매입계산서에 근거하여 기준 가격을 산출하고 있다. 기준 가격의 현실화를 위해 일본의 사례와 같이 개별 공영도매시장을 대상으로 생산·출하안정제의 기준 가격을 세분화하여 설정할 필요가 있다.
사업예산의 기금화
생산·출하안정제의 경우 원활한 정부 정책 시행을 위하 예산의 기금화가 필요하다. 현재 정부(30%), 지자체(20%), 농협(20%), 생산자(20%)가 재원을 마련하고 있으나 시장가격이 기준가격보다 높아 가격보전이 시행되지 않는 경우, 정부의 예산이 차년도로 이월되지 않아 예산의 안정성이 낮은 문제점이 있다. 일본의 채소가격안정제도의 경우, 제도 시행의 지속성을 위해 일정 수준의 기금을 조성하여 운영하고 있으며 초과분이 발생하는 때에만 회수하는 조치를 취하고 있다. 이를 위해 생산안정제 기금 조성을 위한 제도 개선과 기금을 운용하기 위한 조직의 설립이 필요하다. 기금운용 수익을 통해 관리 기구를 운영 및 유지하고 이를 위한 중장기 예산 확보 목표를 설정할 필요가 있다.
Conclusion
본 연구는 채소수급안정을 위하여 정부에서 시범적으로 시행하고 있는 생산출하안정제 사업의 효과를 분석하는 모형을 구축하고 시나리오를 설정하여 사업 효과를 분석하고 정책 개선방안을 제시하는 것에 목적이 있다. 정부는 1995년부터 노지채소 수급안정사업을 통해 계약물량을 활용하여 채소 수급을 안정시키기 위한 노력을 계속하여 왔으나 관리 및 가격 보장 체계 부재 및 사전수급조절 기능이 미흡하여 실효성이 부족하다는 한계를 개선하기 위하여 2015년부터 노지채소 수급안정사업을 생산출하안정제 사업으로 개편하여 시범적으로 사업을 시행하고 있다. 2015년 생산안정제 사업을 시범적으로 시행하였으며, 겨울배추, 고랭지배추, 양파를 대상으로 시범 사업을 추진하였고 2016년부터는 출하안정제 사업을 추가적으로 시행하고 향후 품목은 배추, 무, 마늘, 양파, 고추, 대파 등으로 확대할 계획을 가지고 있다. 시범사업 추진 결과 계약물량 부족에 따라 가격안정 효과가 미흡하고 수급대책 추진의 기준 부재, 정부수급대책과 연계성이 부족하다는 평가를 받음에 따라 2016년부터 해당 품목과 계약물량 비중을 확대하고 자율수급대책 매뉴얼을 마련하는 등 사업 내실화를 위하여 노력하고 있다.
생산출하안정제 사업의 효과를 분석하기 위하여 계절별 가격변동이 심하고, 생산출하안정제 사업 대상인 배추, 무를 대상으로 수급 모형을 구축하였으며, 생산출하안정제 사업 평가를 위한 모듈을 개발하여 모형에 반영하였다. 생산출하안정제 사업 효과 분석 방법은 밭농업 직불제만 시행(생산출하안정제 미시행)할 경우와 생산출하안정제를 시행하였을 경우를 비교하여 효과 분석을 시행하였다. 생산출하안정제 사업은 시장가격이 목표가격보다 낮을 때 가격 차를 보장해주는 정책으로 시장가격이 목표가격보다 높게 형성될 경우 사업의 효과가 크지 않다는 한계를 가지고 있다. 생산출하안정제 사업은 농가 경영 및 소득을 보장함에 따라 해당 품목의 경영을 유지시키고, 수급을 안정시키는 등 긍정적인 영향을 주는 것으로 판단되지만, 목표가격이 평년 도매가격을 사용하여 매년 바뀜에 따라 시장가격이 목표가격보다 높게 형성될 시 정책 효과가 크지 않다는 한계를 가진다. 공급 조절을 통한 수급 안정이라는 사업 목적에 맞게 단기적으로는 수요 및 공급량이 고정되어 있어, 사업 시행에 따른 사업수혜자의 가격지지효과로 정책의 뚜렷한 긍정적인 효과가 나타나지만, 중장기적으로는 사업수혜자들의 경영 유지에 따른 공급량 확대로 가격이 하락하거나 가격 하락에 따른 공급량 감소로 가격이 다시 상승하는 등 수급 불안정에 따른 부정적 효과 나타날 것으로 판단된다. 이는 정부 및 지자체의 보조금지출에 대한 부담이 커지게 된다. 이러한 현상은 생산출하안정제 사업의 비율과 품목이 확대될수록 증폭될 것으로 판단되며 품목 확대 및 사업 참여 비율 조정 및 설정 시, 수요를 고려하여 적정사업비율을 설정하여 운영하는 것이 바람직하다.
생산출하안정제는 일종의 최저가격지지 정책으로 도덕적 해이, 무임승차, WTO 규제, 주산지와 시장 특성 미반영의 문제 등이 발생할 수 있다. 정책의 효과를 높이기 위해서 다음과 같은 개선방안을 제시하였다. 먼저 국가적 수급 가이드라인을 설정하고 수급조절 의무 이행에 따른 차등 보전으로 생산자의 자율적 수급조절을 유도해야 한다. 세부 장치로는 품목별 재생산 가격을 수립하고 도매시장별 기준가격을 설정하여 생산자의 참여 유인을 높이고 사업예산을 기금화 하여 사업의 안정성을 확보할 필요가 있다.
